Coulanceregeling chroom-6 kritisch beschouwd

De coulanceregeling chroom-VI kritisch beschouwd

Dat defensiewerknemers in het verleden niet altijd onder optimale arbeidsomstandigheden bezig waren is in de afgelopen twintig jaren helaas meer dan eens duidelijk geworden. Met als gevolg een hele reeks affaires waarbij het nu eens om blootstelling aan asbest ging, dan weer om blootstelling aan ongezonde radarstraling, het schoonmaakmiddel PX-10 of – meer recent – stoffen waarin chroom VI was verwerkt. Deze opsomming is uiteraard niet uitputtend.

Met betrekking tot chroom VI is circa twee jaar geleden de zogenaamde ‘coulanceregeling’ opgetuigd – in beginsel bedoeld voor een termijn van twee jaar. Een termijn die er dus bijna op zit hetgeen dan uiteraard de vraag oproept ‘Hoe nu verder?’. Want dat het dossier-chroom VI nog lang niet is afgerond spreekt voor zich.

De hele gang van zaken chroom VI betreffende is recentelijk vanuit de juridische wetenschap doorgelicht in een uitvoerig artikel in het Nederlands Juristenblad en hier en daar behoorlijk kritisch tegen het licht gehouden. In die context hebben wij als ACOM ook onzerzijds aanleiding gezien een en ander nader te beschouwen op basis van de huidige situatie. Daarbij zullen wij ook ingaan op de kritische noten die onderzoekers Barentsen en Van de Bunt ter zake hebben gekraakt.

Coulanceregeling en paritaire commissie in vogelvlucht

Voordat wij dat doen zullen we de coulanceregeling nog eens kort beschouwen tegen de achtergrond van de commotie, zoals die in de loop van 2014 met betrekking tot chroom VI was ontstaan. Op zich was de onderliggende aanpak in vergelijking met voorgaande gezondheidsaffaires heel verfrissend want praktisch van aard: er werd voorshands niet al te moeilijk gedaan met betrekking tot juridische causaliteit – het oorzakelijke verband tussen ziek worden en blootstelling – en daaruit voortvloeiende aansprakelijkstellingen. Die tak van sport werd voorshands ‘geparkeerd’. Daarnaast werd dienaangaande een ‘paritaire commissie chroom VI’ opgetuigd.

Deze commissie omvat naast een deskundige en een onafhankelijk voorzitter in gelijke mate vertegenwoordigers van zowel de vakorganisaties van Defensiepersoneel als van de werkgever Defensie. Het taakveld van de commissie omvat onder andere het doen van onderzoek naar de het gebruik van chroom VI houdende stoffen bij Defensie inclusief daaraan gerelateerde structurele ARBO-zaken alsook het terugkoppelen en adviseren over een en ander in de richting van het georganiseerd overleg en de medezeggenschap. Daartoe beschikt de commissie over een ruime bevoegdheid om relevante informatie in te winnen. In de tussentijd is door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) nader onderzoek verricht naar de materie. Een onderzoek waarvan op voorhand vast stond dat dit enige tijd zou gaan duren.

Een praktische benadering dus: De coulanceregeling werd niet in beton gegoten maar vertoont trekken van een ‘groeidocument’. Een provisorische tegemoetkomingsregeling, waarbij de tegemoetkoming zou worden gegeven bij een voorstelbare relatie tussen eerder verrichte werkzaamheden met chroom VI bij Defensie en de aanwezigheid van een of meer redelijkerwijs aan die werkzaamheden te ‘linken’ aandoeningen bij de betreffende werknemer.

Lijsten functies en aandoeningen

Aldus ontstond een hele lijst functies (eventueel in de toekomst nog aan te vullen) gekoppeld aan een minimale blootstellingsduur van een jaar alsook een lijst aandoeningen, onderverdeeld in vier categorieën waaraan een ‘prijskaartje’ kwam te hangen variërend van € 3.000 tot maximaal € 15.000. Bedragen voor de goede orde die in geen enkele verhouding staan tot datgene wat bij daadwerkelijke aanwezigheid van juridische letselschade dient te worden uitgekeerd – maar daarvoor geldt zoals gezegd die behoorlijk zware bewijslast wat betreft causaliteit. Wèl bedragen gericht op het lenigen van de eerste nood en bedoeld als voorlopige genoegdoening. Tevens bedragen, die eenmaal tot uitkering gekomen – behoudens aantoonbare verwijtbaarheid bij de ontvanger – niet zullen worden teruggevorderd, hooguit verrekend met eventueel later te ontvangen schadevergoedingen op grond van aangetoonde letselschade.

Wat betreft de lijst aandoeningen werd – zij het wat omfloerst – de mogelijkheid opengelaten dat deze in de toekomst nog zou kunnen worden uitgebreid. Mede in verband met de stevige kritiek van onderzoekers Barentsen en Van de Bunt in het NJB op het desondanks tamelijk gesloten systeem van opgesomde aandoeningen komen wij daar hieronder nog uitgebreid op terug.

Maar keren we terug naar het moment van afduwen van de coulanceregeling. Zoals gezegd ging het om een tijdelijke regeling. Een regeling tevens voorzien van een ‘hardheidsclausule’, die de mogelijkheid bood om van de regeling af te wijken in gevallen van ‘onbillijkheid van overwegende aard’. De ervaring leert overigens, dat overheden een dergelijke clausule vaak uitsluitend activeren indien dat om strategisch-tactische redenen goed uitkomt en dat schrijnende gevallen via een hardheidsclausule maar hoogst zelden worden geaccommodeerd. Een beetje ‘window dressing’ dus maar hoe dat ook zij, de mogelijkheid van een nieuwe follow up-regeling afhankelijk van de nadere bevindingen van het RIVM werd nadrukkelijk open gelaten.

‘Noodwoning’

Aldus beschouwd heeft de coulanceregeling dus van meet af aan het karakter gehad van een noodwoning en noodwoningen hebben vaak de hinderlijke eigenschap dat er altijd langer in gewoond wordt dan aanvankelijk de bedoeling was. Dat hoeft geen bezwaar te zijn als de tijdelijkheid van een en ander nimmer uit het oog wordt verloren en daarvan is bij het dossier chroom VI tot heden zeker sprake geweest. Gezondheidsdossiers bij Defensie hebben sowieso een slepend karakter. Dat is helaas onvermijdelijk.

Terwijl wij dit opschrijven dringt overigens het pijnlijke besef door, dat het vorenstaande bij iemand met een slepende ziekte, zonder kans op herstel, waarbij er toch wel erg veel indicaties zijn in de richting van langdurige blootstelling aan schadelijke stoffen – minder gelukkig over zal komen. Dat maakt deze gezondheidsaffaires ook zo schrijnend. Aan vorenstaande vaststellingen doet dat echter niets af.

In bovengenoemd artikel in het Nederlands Juristenblad laten Barentsen en Van de Bunt zich hier en daar kritisch uit over de coulanceregeling. Daarbij wordt door de wetenschappers het zware letselschade instrument van de aansprakelijkstelling van de beoogde veroorzaker van de ellende – de werkgever dus – voluit gekoppeld aan de coulanceregeling. Dat was bij het in het leven roepen van die regeling zoals gezegd nu juist niet de bedoeling.

VanderWolf Images / Shutterstock.com

Wat ging er aan vooraf?

Uiteraard kan het geen kwaad de brede context die Barentsen en Van de Bunt hanteren en waarbij ver teruggegaan wordt in de tijd hier de revue te laten passeren. Immers, al vanaf het einde van de negentiende eeuw is in verschillende Engelstalige onderzoeken het vermoeden uitgesproken dat er een relatie zou kunnen bestaan tussen het werken met chroom VI en kanker, meer concreet longkanker en neus- en bijholte kanker alsmede ademhalingsaandoeningen van allerlei aard. Een gegeven dat de werkgever Defensie in het kader van zijn zorgplicht voor werknemers natuurlijk al lang geleden bekend had kunnen zijn.

Dat geldt ook voor de discussie dienaangaande binnen de Europese Unie die uiteindelijk tot de slotsom voerde, dat het werken met chroom VI in beginsel verboden zou moeten worden. In Nederland bracht de Sociaal Economische Raad (SER) in 2013 een advies uit over blootstelling aan chroom VI. Een en ander leidde in 2014 tot het wettelijk vaststellen van grenswaarden voor die blootstelling. Een heel traject dus dat vooraf ging aan de in het Sectoroverleg Defensie gemaakte afspraken…

Zoals gezegd wordt door Barentsen en Van de Bunt in hun benadering zwaar geleund op de formele letselschade instrumenten – een benadering die bij Defensie in de coulanceregeling voorshands nu juist vermeden is. Sinds 2000 zijn overheids- en private werkgevers op gelijke voet aansprakelijk voor werkgerelateerde gezondheidsschade. Die werkgerelateerdheid dient natuurlijk eerst bewezen te worden, een aspect waar de werkgever Defensie zich bij talloze gezondheidsaffaires in de afgelopen decennia moeiteloos achter kon verschuilen en dat ook ongegeneerd deed.

De bewijslast van de werknemer is namelijk een stuk zwaarder dan die van de werkgever. De werkgever hoeft slechts aannemelijk te maken, dat hij in deze zijn zorgplicht is nagekomen. Longkanker bijvoorbeeld kan immers ook (gedeeltelijk) zijn veroorzaakt door de rookgewoontes van de betreffende werknemer in combinatie met diens eventuele genetische aanleg voor bepaalde aandoeningen. Per saldo maakt dat het leveren van juridisch sluitend bewijs van oorzakelijk verband tussen zijn aandoening en zijn werk bijna ondoenlijk.

Letselschade optiek

Teneinde deze onmogelijke taak enigszins te verlichten heeft de werknemer een jaar of tien geleden een (heel) klein steuntje in de rug gekregen van de Hoge Raad, die een tweetal omkeringsregels heeft ontwikkeld voor bewijsproblemen van werknemers. Indien de werkgever zijn zorgplicht grovelijk heeft geschonden, of is de werknemer in een dusdanige mate aan gevaarlijke arbeidsomstandigheden blootgesteld dat oorzakelijk verband waarschijnlijk is dan wordt er van uitgegaan dat de ziekte een gevolg is van het werk. Er moet dan echter wel sprake zijn van een hoge mate van waarschijnlijkheid. In de praktijk is die bewijslast voor de zieke werknemer in de meeste gevallen dus nog altijd een heidens karwei.

Met betrekking tot chroom VI betekent dat per saldo dat langdurige en intensieve blootstelling daaraan, zonder serieuze beschermingsmiddelen of –maatregelen, strijdig kan zijn met de zorgplicht van de werkgever. Met die voorwaardelijke vaststelling schiet een zieke werknemer dus weinig op. Uitsluitend een gedeeltelijke omkering van de bewijslast zou hem uit de brand kunnen helpen in die zin, dat bij een feitencomplex van langdurige en intensieve blootstelling (‘normschending’) zoals dat in coulanceregeling wordt uitgewerkt de werkgever Defensie expliciet moet aantonen dat er andere oorzaken in het spel zijn.

Daarenboven zou dat waarschijnlijk alleen soelaas bieden in een geval dat er longkanker in het spel is en niet bij andere mogelijk werkgerelateerde aandoeningen. Met betrekking tot chroom VI komen Barentsen en Van de Bunt er ook niet echt uit getuige hun verwoede pogingen om wat betreft chroom VI parallellen te construeren met het asbestdossier. Immers, bij aantoonbaar gewerkt hebben in de directe omgeving van asbest is het zich manifesteren van de ziekte mesothelioom (longvlieskanker) voldoende om een 1:1 oorzakelijk verband aan te nemen gekoppeld aan een volledige aansprakelijkheid van de werkgever. Zo ver zijn we met chroom VI dus helaas nog niet.

photonewman / Shutterstock.com

Door de onderzoekers geconstateerde gebreken

Na een gedetailleerde bespreking van de coulanceregeling constateren Barentsen en Van de Bunt de volgende gebreken ter zake – een en ander gebaseerd op raadpleging van de praktijkbronnen. Vastgesteld wordt door de onderzoekers dat per saldo circa twee derde van de aanvragen wordt afgewezen – alle laagdrempeligheid ten spijt. De grootste categorie afwijzingen zou betreffen werknemers van wie de aandoening niet voorkomt op bij de regeling gevoegde lijst. Met name blaaskanker zou in dit geval vaak worden genoemd.

Inhakend op deze constatering van de onderzoekers merken wij op basis van informatie vanuit de paritaire commissie op, dat blaaskanker zowel door het Nederlands Centrum voor Beroepsziekten (NCvB) als door Yellow Factory, adviesbureau voor Arbeid en Gezondheid niet is benoemd als aandoening die zou kunnen worden gelinkt aan blootstelling aan chroom VI. Aldus bestond er geen aanleiding deze ziekte op te nemen in de coulanceregeling c.q. mee te nemen naar analogie van aandoeningen die in de regeling wel expliciet voorkomen.

Immers, indien er daadwerkelijk onderbouwde aanleiding is om in een concreet geval een gedupeerde werknemer te accommoderen bevat de coulanceregeling voldoende ‘geitenpaadjes’ zoals wij hierboven constateerden. Uiteindelijk zou teruggevallen kunnen worden op de hardheidsclausule wat er zij van de traditionele koudwatervrees om dit noodluik te openen.

Soortgelijke bedenkingen hebben Barentsen en Van de Bunt bij het gestelde gesloten karakter van de lijst met functies. Zoals gezegd zijn wij van oordeel, dat dit in een concreet geval waarin er onderbouwde aanleiding is om een werknemer in de geest van de regeling te accommoderen, geen onoverkomelijke hinderpaal behoeft te zijn.

Hoe verder?

Voorts achten de onderzoekers de openstelling van de regeling en het bijbehorende fonds te kort. Hier wordt formalistisch op voortgeborduurd via overwegingen inzake een overgangsregeling. Gezien het open einde karakter van de regeling lijkt ons een dergelijk overgangsrecht niet nodig. Daarnaast zijn Barentsen en Van de Bunt van oordeel dat nabestaanden als belanghebbenden in de zin van de coulanceregeling zouden moeten worden gekenmerkt.

Vanuit hun formele civielrechtelijke letselschade optiek is die constatering niet onlogisch maar zij spoort niet met het hierboven geschetste karakter van de coulanceregeling als provisorische overgangsregeling met open einde – een en ander met een schuin oog naar nadere bevindingen ter zake van het RIVM. Dat een en ander in de praktijk schrijnende situaties kan opleveren wordt ook dezerzijds niet ontkend. Het feitencomplex is overigens in het licht van de nog lang niet vaststaande letselschade causaliteit nog steeds schrijnend genoeg.

De onderzoekers hebben de coulanceregeling dus nadrukkelijk langs de civielrechtelijke maatlat gelegd. Dat werkt contraproductief. Dat laat wat ons betreft onverlet, dat de bevindingen van Barentsen en Van de Bunt nadere ‘matching’ verdienen in de paritaire commissie chroom VI waar immers monitoring van de uitvoeringspraktijk dient plaats te vinden. Daarnaast zou een en ander in een eventuele evaluatie van de regeling in het georganiseerd overleg nadrukkelijk aan de orde kunnen komen. Naar een volledige gelijkstelling van het dossier chroom VI met het dossier asbest hebben we echter helaas nog een lange weg te gaan.

BRON: ACOM Journaal (van De Bond voor Defensiepersoneel)